"Legalità comunitaria e legalità costituzionale. Articolazioni e funzioni del principio di legalità alla luce del rapporto tra ordinamenti giuridici"

The assumption underlying this work is that the European Union (EU) is a system of public authority. The principle of legality, indeed, has traditionally served the purpose of limitation or, as Carl Schmitt puts it, of “rationalisation” of power. Nevertheless, its application to the European legal order has not been adequately addressed in scientific literature. Since the EU lacks both legislation stemming from a volonté générale and a hierarchy of norms—due to the so called “unity of secondary law”—many contributions focusing on the evolution of the EU as Rechtsgemeinschaft have emphasized the so-called subjective facet of the rule of law—i.e. the right to an effective legal protection before an independent court—rather than the objective facet of the rule of law—viz. the role of the principle of legality in limiting public authority. The first section of the work deals with the distinctive features of “European legality”. One is, as the Court of Justice of the European Communities (ECJ) puts it, conceiving the EU as a “Community based on the rule of law”. This proposition rests on the presence, within the EU legal order, of an independent court required to review the legality of EU enactments, as per Articles 220 and 230 of the Treaty establishing the European Community (the last one becomes Article 263 of the Treaty on the Functioning of the European Union after the enty into force of the Treaty of Lisbon). The analysis will thus turn to two of the corollaries of the principle of “European legality”: the “principle of conferral” and the “principle of institutional balance”. In particular, the former will be regarded as the expression of the principle of legality as the foundation of power, while the latter will be deemed as the expression of the principle of legality as the limitation of power. The work will hence endeavor to determine whether and to what extent the principle of legality performs in the EU context the functions, such as the democratic one, it has historically served at the domestic level. The second section of the work examines the role of the principle of legality in the EU legal order against the backdrop of the relationship between the EU and national law. In particular, in a system of complete separation between the EU and national legal orders, “European legality” is confined to the EU level, as the legality of EU legislation can only be reviewed on EU law grounds. In contrast, if the two legal orders are regarded as intertwined, national constitutional traditions impinge on “European legality”, as the latter opens up to some “reservations” triggered by Member States, often expressed by their Constitutional Courts. These reservations may concern both “sovereignty” and “constitutional identity” issues. The last section of the work critically discusses the existence of a “constitutional legality” within the EU. To this effect, regard will be had to the so-called “scope” of the principle of legality. In particular, it will be showed that, departing from its earlier case law, the ECJ has required—in the context of the legality review of EU legislation— compliance with fundamental rights as part of the general principles of Community law. Even though such a shift in the ECJ case law has endorsed a balance between law and politics—thus providing the EU with one of the basic and distinctive features of constitutionalism—it has also triggered a tension between the “European legality” protected by the ECJ and the “constitutional legality” advocated by national Constitutional Courts.Questo studio sul principio di legalità nell’ordinamento comunitario muove dalla premessa che le Comunità europee costituiscano ormai un “potere pubblico generale”. Il principio di legalità, infatti, costituisce nella dottrina giuspubblicistica lo strumento privilegiato di limitazione del potere pubblico, o quanto meno, per usare le parole di Carl Schmitt, di “razionalizzazione” del potere stesso. La condizione ordinamentale dell’Unione europea, tuttavia, sembra svincolare il principio di legalità da uno dei suoi connotati, la rappresentanza popolare, da cui scaturisce, nella tradizione continentale, la supremazia della legge nella gerarchia delle fonti normative. Non essendovi nel contesto comunitario né un equivalente funzionale della “legge” promanante dall’organo rappresentativo della “volontà generale”, né una gerarchia tra le norme, data l’“unitarietà del diritto secondario comunitario”, le analisi sul principio di legalità risultano abbastanza esigue. Diversi giuristi interessati all’evoluzione dell’Unione europea quale Rechtsgemeinschaft, quale “comunità di diritto”, si sono soffermati più sul momento delle garanzie procedurali di accesso alla giustizia comunitaria e di effettiva tutela giurisdizionale del singolo (subjective facet of the Rule of Law) che sulla legalità quale fondamento e vincolo del potere “pubblico” comunitario. Avendo motivato la scelta dell’oggetto della ricerca, è opportuno precisare che il lavoro di rivisitazione categoriale che ci si accinge a condurre in primo luogo enuclea i caratteri distintivi della “legalità comunitaria”, il cui nucleo indefettibile consta nel controllo di conformità degli atti normativi secondari ai trattati istitutivi delle Comunità. Come sancito dalla Corte di giustizia delle Comunità europee nella celebre sentenza Les Verts, infatti, “la Comunità economica europea è una Comunità di diritto nel senso che né gli Stati membri né le sue istituzioni sono sottratti al controllo della conformità dei loro atti alla Carta costituzionale di base costituita dal Trattato”. La Corte, dunque, rappresenta il custode di questo sistema di legalità comunitaria, assicurando un’ effettiva garanzia giurisdizionale per il controllo di “costituzionalità” delle norme e non consentendo agli Stati membri di addurre ragioni di ordine interno, neppure di rango costituzionale, per giustificare il proprio inadempimento ad un obbligo comunitario. Il combinato disposto degli articoli 220 e 230 del Trattato che istituisce la Comunità europea (che diventa, quest’ultimo, articolo 263 del Trattato sul funzionamento dell’Unione europea con l’entrata in vigore del Trattato di Lisbona) attesta la presenza di un giudice indipendente chiamato ad applicare il principio di “legalità comunitaria” ed a sindacarne le violazioni. Accanto a questo carattere distintivo della “legalità comunitaria”, verranno esaminati due principi che rappresentano in qualche modo le manifestazioni del principio di legalità nell’ordinamento comunitario: il “principio di attribuzione delle competenze” ed il principio dell’ “equilibrio istituzionale”. Secondo il tentativo di ricostruzione condotto nel presente studio, il principio di attribuzione delle competenze viene considerato l’epifania giuridica, su scala comunitaria, del principio di legalità nella sua funzione di fondamento del potere pubblico, mentre il principio dell’ equilibrio istituzionale l’epifania giuridica, su scala comunitaria, del principio di legalità nella sua funzione di limite al potere. Dopo aver delineato i caratteri distintivi della legalità comunitaria, la ricerca prosegue nell’analizzare sia le funzioni del principio di legalità nell’ordinamento comunitario (verificando la tenuta, su scala sovranazionale, tanto della valenza democratica quanto della valenza garantista storicamente associate al principio stesso), sia delle articolazioni del principio di legalità alla luce del rapporto tra ordinamenti giuridici, evidenziando come quella che sarà definita la compattezza della legalità comunitaria, che identifica il diritto comunitario quale unico parametro di legittimità della normativa comunitaria, viene resa in qualche modo più porosa alla luce delle riserve sollevate da alcune Corti costituzionali nazionali. “Riserve di sovranità”, che riguardano il nodo irrisolto della Kompetenz-Kompetenz e “riserve di identità costituzionale”, relative invece alla teoria dei contro limiti. Infine, la ricerca si conclude con una riflessione sulla possibile sussistenza di una legalità “costituzionale” nell’ordinamento comunitario. Riflessione ai fini della quale risulta cruciale un’analisi della cosiddetta estensione del principio di legalità, ossia del parametro di riferimento di cui la Corte deve tener conto nel giudizio di legittimità della normativa comunitaria. Sarà evidenziato che, discostandosi dai primi orientamenti giurisprudenziali, la Corte di giustizia ha incluso tra i parametri alla luce dei quali sindacare la legittimità degli atti comunitari il rispetto dei diritti fondamentali, così come garantiti dalle tradizioni costituzionali comuni agli Stati membri, in virtù del loro essere principi generali del diritto comunitario. Ripristinando, in tal modo, la dialettica tra diritti e potere tipica del costituzionalismo, ma accentuando la tensione costitutiva tra “legalità comunitaria” e “legalità costituzionale” all’interno dell’ “ordinamento giuridico integrato”